外国电子政务与政府管理创新研究
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金湘军
信息通信技术的发展已经给公共行政带来了许多本质性的改变，其内容基本上涵盖了政府公共服务、公民参与、市场秩序以及信息架构整理与标准化等方面（Grant and Chau，2005）。可以肯定，电子政务从当初的萌芽阶段到今天的大规模推广应用，其讨论研究的重点已经从技术层面向价值层面转移，研究领域不断拓宽，研究热点不断增加，研究成果也不断丰富。
1、民主的议题在电子政务研究中逐渐受到重视
综合不同研究主体对电子政务发展阶段的研究来看，电子政务的发展大致分为五个阶段：起步阶段（政府信息网上发布）、政府与用户（企业和居民）单向互动阶段、政府与用户双向互动阶段、网上事务处理阶段和无缝集成阶段。除了起步阶段，其他四个阶段都需要公众的广泛参与才能被认定是成功的电子政务。因此，电子民主自然成为电子政务发展的一个目标，电子民主议题越来越受到许多学者和各国政府的关注。有学者认为，政府信息通信技术与民主之间存在着三个重要连结：包括信息通信技术革新所带来不同的沟通模式、新的沟通模式在民主治理中所扮演的角色，以及科技革新如何转换民主过程与制度（Weare，2002）。John ONeil（200l）认为，公民参与在公共决策的制定和实施的过程中发挥重要的作用，有助于解决协商制度下各种利益团体代表者不足、表达不充分的问题。以联合国的架构来看，民主参与包含电子信息/信息呈现（E-information）、电子协商/公共协商（E-consultation）、电子决策/决策制定（E-decision-making），而这些都是电子政务中的重要要素（UN，2003）。联合国经济社会事务部发布的《2008年全球电子政务调查报告》围绕电子政务对于政府转型的巨大潜力进行了持续的争论和思考。Guido Bertucci（2008）在前言中指出，在全球化推动下，知识经济为私人部门和公共部门带来了挑战也带来了机遇；从政府内部来看，电子政务可以减少财务成本和信息交易成本，优化管理流程，提高政府机构之间、政府部门不同层级之间的信息流动速度，分配不同的责任和义务，提升公共服务水平。近年来越来越多的国家和组织开始在电子政务建设中增加民意调查，涉及的方面大到国家大政方针、政府效率、具体政策，小到公民个人利益问题。2007年，澳大利亚、美国、欧盟等更是纷纷推出政府博客，提高政府行为的透明度，促进公众参与。这些都与电子民主的研究推动分不开。
2、电子政务的发展促进政府治理变革的研究
随着全球经济社会的快速发展和各国电子政务建设的加快推进，对政府服务效率和性能要求更高，对政府的职责定义要求更加正确合理，对政府公信力考验更为严峻。各国为了适应政府治理职能的新需求，必须对各自的组织结构、职能等方面进行改革。由此导致出现了许多国家以电子政务促进公共部门重组，推动政府治理变革的新趋势。相应地引起了各国政府、相关组织和学者对这个领域的研究兴趣。B.Guy Peters（1996）认为，电子政务吸收了电子商务导向和客户关系管理等管理理念，使政府实现职能创新，把政府管理导向治理和服务，从而积极促进政府治理变革。Douglas Holmes（2001）认为，电子政务不仅仅是通过互联网行使政府的特权，而且是工业化社会向信息社会转型的一次变革，信息化发挥了巨大的技术支撑作用，开始介入政府管理改革的全过程，为政府改革和创新提供了高效率的手段和动力。Russell M.Linden（2002）系统地论述了把电子政务应用到各级政府管理中的思想观念，认为政府组织将从传统的边界清晰的组织向无边界的无缝隙组织转变，以促进政府管理从传统的官僚制管理向现代的扁平化、无隙化管理转变。2005年，美国政府组织架构工程首席建筑师和主管Dick Burk在美国电子政务协会第5届政府组织架构（EA）会议上指出：“公共服务的前景必须是围绕公众而非服务者的需求来进行个性化服务设计，政府服务应以公众需求为中心与牵引力，在为公众与企业提供更多一站式服务的同时，也合理地改革了政府。”美国的《2002年电子政务战略》认为，过去以政府机构为中心的做法已经制约了政府生产力的提高，限制了为公众服务的能力，必须转变为“以公众为中心”的新模式；英国在其2006年电子政务新战略《以技术推动政府变革》中提出了“变革的政府”的理念，指出应当制定整体的行动方案和政策框架，并把重点放在实现政府服务变革的运作机制上。联合国经济和社会事务部对电子政务促进政府治理变革的研究比较深入，其在《联合国电子政务2008调查——从电子政务到互联治理》报告提出了“互联治理”（Internet Governance）的新概念，将其作为报告的主题，认为互联治理是电子政务发展的必然趋势，互联治理的目的在于增进政府机构之间的合作，从而不断巩固公民与政府之间的咨询与交流，使政府的服务和职能效果更加有效。该报告同时还指出，电子政务的发展必须高度重视跨组织的业务协同和信息共享，必须以不断升级完善的基础设施为前提实现有效的整合，从而促进政府管理和公共服务向互联的方向发展。这应该是电子政务与政府管理创新研究的新成果之一，指出了电子政务的发展方向和趋势。
3、开展电子政务引发政府再造的研究
20世纪80年代初，世界范围内掀起了一场重塑政府、再造公共部门的行政改革运动，被称为“新公共管理”（New Public Management）运动，以英国、美国、澳大利亚、新西兰等为代表的西方国家政府纷纷利用管理改革来重塑国家的作用、政府内部的关系以及政府于与公民、企业的关系。随后的现代信息通信技术的迅猛发展，为政府的管理理念、治理结构、程序和工作流程、政策制定方式发生重大改变提供了技术支撑。转变行政理念，推行电子政务，重塑组织结构和再造政府流程，进而塑造一个更加开放与民主、更具有适应性、更有效率的政府，逐渐成为许多学者共同的研究选择。有学者把电子政务视为政府再造，其目的与政府的实质性改革紧密相连。Bozeman和Bretsehneider（1986）认为，信息技术的快速发展会进一步促进社会变革，电子政务建设的目的不仅仅是对现代技术的追求和政府办公自动化水平的提高，而在于提高公民、企业和社会组织的工作效率。Osborne和Gaebler（1992）主张把企业或私营部门的一些成功的管理方法移植到政府管理中来，政府像企业那样引入竞争机制，树立客户意识，采用企业管理的理论、方法和技术对公共部门进行全方位的改革和再造，以提升公共管理的水平和质量。IBM电子政务研究中心主任Janet Caldow（2003）认为：“电子政务绝对不仅止于一般人所认为的服务上网，我们甚至还未触及政务的表层——科技驱动的政府再造。”电子政务更深远的方向应是“制度化的改革”（institutional reform），以达成政府所期待的减少成本、跨机构整合、强化对错误及弊端的管控、强化创新的能量、增进透明度和责任、促进经济发展及民主、简化服务流程及提供民众更好的安全服务。日本学者白井均（2004）认为，电子政务建设不能仅仅停留在政府部门运用信息通讯技术这一层面上，它的主要作用是推动政府管理的革命，电子政务将彻底改变政府的治理结构和管理方式。Olli Maeaa（2004）把电子治理理解为信息通信技术应用于公共行政中去并加以组织化变革和相配套的新技术，其目的就是为了改善公共服务与民主过程，增强对公民政策的支持。
4.对电子政务和政府管理创新关系的研究更加深入
20世纪90年代，全球性的政府管理创新热潮和第二次信息技术浪潮几乎同时出现，这两个并行的潮流相互融合迅速成为一种不可阻挡的趋势。在这个背景下，政府对社会的管理是以机构管理向信息管理过渡，信息处理水平和效率成为政府治理能力的重要标志。如何从以传统工业技术为基础的政府行政模式转变为以信息技术为基础的政府行政新模式成为一个时代性课题。随着电子政务建设的不断深化，越来越多的人认识到电子政务与政府创新已经构成互为促进的关系，电子政务对政府创新的作用和重要性正在进一步增强，涉足这一领域的学者日渐增多，对电子政务如何促进政府管理创新的研究成果也不断丰富。Alfred Tat-Kei Ho（2002）指出，电子政务和政府管理创新是良性互动的关系，二者是一种相互促进，相辅相成的双赢关系。Christine Bellamy and John A.tailor（1998）认为，在政府管理中推行电子政务本身就是一种创新，电子政务为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技术支持。他们同时指出，电子政务不但降低了公共服务的成本，还有助于重建政府与公民之间的关系。Jane Fountain（2000）认为，克林顿时期的政府改革有别于大多数先前的美国政府改革，它更强调重新设计工作程序、强化对市民的服务、以及利用新技术增强政府能力。Riehard Heeks（2001）从不同角度阐明电子政务与政府管理之间的关系，认为电子政务的核心目标并非是不断加强电子政务的技术能力，而是消除政府内部的政治性分歧和障碍，实现不同部门的整合与制度创新。美国白宫管理与预算办公室的《无边界政府——跨政府项目管理办法》指出，电子政务建设改变传统政府的“金字塔”式结构，形成跨部门的协同办公、管理与服务，建立扁平化、无边界、无缝隙的政府，实现政府结构创新。
（作者：华中科技大学管理学院）
信息通信技术的发展已经给公共行政带来了许多本质性的改变，其内容基本上涵盖了政府公共服务、公民参与、市场秩序以及信息架构整理与标准化等方面（Grant and Chau，2005）。可以肯定，电子政务从当初的萌芽阶段到今天的大规模推广应用，其讨论研究的重点已经从技术层面向价值层面转移，研究领域不断拓宽，研究热点不断增加，研究成果也不断丰富。
1、民主的议题在电子政务研究中逐渐受到重视
综合不同研究主体对电子政务发展阶段的研究来看，电子政务的发展大致分为五个阶段：起步阶段（政府信息网上发布）、政府与用户（企业和居民）单向互动阶段、政府与用户双向互动阶段、网上事务处理阶段和无缝集成阶段。除了起步阶段，其他四个阶段都需要公众的广泛参与才能被认定是成功的电子政务。因此，电子民主自然成为电子政务发展的一个目标，电子民主议题越来越受到许多学者和各国政府的关注。有学者认为，政府信息通信技术与民主之间存在着三个重要连结：包括信息通信技术革新所带来不同的沟通模式、新的沟通模式在民主治理中所扮演的角色，以及科技革新如何转换民主过程与制度（Weare，2002）。John ONeil（200l）认为，公民参与在公共决策的制定和实施的过程中发挥重要的作用，有助于解决协商制度下各种利益团体代表者不足、表达不充分的问题。以联合国的架构来看，民主参与包含电子信息/信息呈现（E-information）、电子协商/公共协商（E-consultation）、电子决策/决策制定（E-decision-making），而这些都是电子政务中的重要要素（UN，2003）。联合国经济社会事务部发布的《2008年全球电子政务调查报告》围绕电子政务对于政府转型的巨大潜力进行了持续的争论和思考。Guido Bertucci（2008）在前言中指出，在全球化推动下，知识经济为私人部门和公共部门带来了挑战也带来了机遇；从政府内部来看，电子政务可以减少财务成本和信息交易成本，优化管理流程，提高政府机构之间、政府部门不同层级之间的信息流动速度，分配不同的责任和义务，提升公共服务水平。近年来越来越多的国家和组织开始在电子政务建设中增加民意调查，涉及的方面大到国家大政方针、政府效率、具体政策，小到公民个人利益问题。2007年，澳大利亚、美国、欧盟等更是纷纷推出政府博客，提高政府行为的透明度，促进公众参与。这些都与电子民主的研究推动分不开。
2、电子政务的发展促进政府治理变革的研究
随着全球经济社会的快速发展和各国电子政务建设的加快推进，对政府服务效率和性能要求更高，对政府的职责定义要求更加正确合理，对政府公信力考验更为严峻。各国为了适应政府治理职能的新需求，必须对各自的组织结构、职能等方面进行改革。由此导致出现了许多国家以电子政务促进公共部门重组，推动政府治理变革的新趋势。相应地引起了各国政府、相关组织和学者对这个领域的研究兴趣。B.Guy Peters（1996）认为，电子政务吸收了电子商务导向和客户关系管理等管理理念，使政府实现职能创新，把政府管理导向治理和服务，从而积极促进政府治理变革。Douglas Holmes（2001）认为，电子政务不仅仅是通过互联网行使政府的特权，而且是工业化社会向信息社会转型的一次变革，信息化发挥了巨大的技术支撑作用，开始介入政府管理改革的全过程，为政府改革和创新提供了高效率的手段和动力。Russell M.Linden（2002）系统地论述了把电子政务应用到各级政府管理中的思想观念，认为政府组织将从传统的边界清晰的组织向无边界的无缝隙组织转变，以促进政府管理从传统的官僚制管理向现代的扁平化、无隙化管理转变。2005年，美国政府组织架构工程首席建筑师和主管Dick Burk在美国电子政务协会第5届政府组织架构（EA）会议上指出：“公共服务的前景必须是围绕公众而非服务者的需求来进行个性化服务设计，政府服务应以公众需求为中心与牵引力，在为公众与企业提供更多一站式服务的同时，也合理地改革了政府。”美国的《2002年电子政务战略》认为，过去以政府机构为中心的做法已经制约了政府生产力的提高，限制了为公众服务的能力，必须转变为“以公众为中心”的新模式；英国在其2006年电子政务新战略《以技术推动政府变革》中提出了“变革的政府”的理念，指出应当制定整体的行动方案和政策框架，并把重点放在实现政府服务变革的运作机制上。联合国经济和社会事务部对电子政务促进政府治理变革的研究比较深入，其在《联合国电子政务2008调查——从电子政务到互联治理》报告提出了“互联治理”（Internet Governance）的新概念，将其作为报告的主题，认为互联治理是电子政务发展的必然趋势，互联治理的目的在于增进政府机构之间的合作，从而不断巩固公民与政府之间的咨询与交流，使政府的服务和职能效果更加有效。该报告同时还指出，电子政务的发展必须高度重视跨组织的业务协同和信息共享，必须以不断升级完善的基础设施为前提实现有效的整合，从而促进政府管理和公共服务向互联的方向发展。这应该是电子政务与政府管理创新研究的新成果之一，指出了电子政务的发展方向和趋势。
3、开展电子政务引发政府再造的研究
20世纪80年代初，世界范围内掀起了一场重塑政府、再造公共部门的行政改革运动，被称为“新公共管理”（New Public Management）运动，以英国、美国、澳大利亚、新西兰等为代表的西方国家政府纷纷利用管理改革来重塑国家的作用、政府内部的关系以及政府于与公民、企业的关系。随后的现代信息通信技术的迅猛发展，为政府的管理理念、治理结构、程序和工作流程、政策制定方式发生重大改变提供了技术支撑。转变行政理念，推行电子政务，重塑组织结构和再造政府流程，进而塑造一个更加开放与民主、更具有适应性、更有效率的政府，逐渐成为许多学者共同的研究选择。有学者把电子政务视为政府再造，其目的与政府的实质性改革紧密相连。Bozeman和Bretsehneider（1986）认为，信息技术的快速发展会进一步促进社会变革，电子政务建设的目的不仅仅是对现代技术的追求和政府办公自动化水平的提高，而在于提高公民、企业和社会组织的工作效率。Osborne和Gaebler（1992）主张把企业或私营部门的一些成功的管理方法移植到政府管理中来，政府像企业那样引入竞争机制，树立客户意识，采用企业管理的理论、方法和技术对公共部门进行全方位的改革和再造，以提升公共管理的水平和质量。IBM电子政务研究中心主任Janet Caldow（2003）认为：“电子政务绝对不仅止于一般人所认为的服务上网，我们甚至还未触及政务的表层——科技驱动的政府再造。”电子政务更深远的方向应是“制度化的改革”（institutional reform），以达成政府所期待的减少成本、跨机构整合、强化对错误及弊端的管控、强化创新的能量、增进透明度和责任、促进经济发展及民主、简化服务流程及提供民众更好的安全服务。日本学者白井均（2004）认为，电子政务建设不能仅仅停留在政府部门运用信息通讯技术这一层面上，它的主要作用是推动政府管理的革命，电子政务将彻底改变政府的治理结构和管理方式。Olli Maeaa（2004）把电子治理理解为信息通信技术应用于公共行政中去并加以组织化变革和相配套的新技术，其目的就是为了改善公共服务与民主过程，增强对公民政策的支持。
4.对电子政务和政府管理创新关系的研究更加深入
20世纪90年代，全球性的政府管理创新热潮和第二次信息技术浪潮几乎同时出现，这两个并行的潮流相互融合迅速成为一种不可阻挡的趋势。在这个背景下，政府对社会的管理是以机构管理向信息管理过渡，信息处理水平和效率成为政府治理能力的重要标志。如何从以传统工业技术为基础的政府行政模式转变为以信息技术为基础的政府行政新模式成为一个时代性课题。随着电子政务建设的不断深化，越来越多的人认识到电子政务与政府创新已经构成互为促进的关系，电子政务对政府创新的作用和重要性正在进一步增强，涉足这一领域的学者日渐增多，对电子政务如何促进政府管理创新的研究成果也不断丰富。Alfred Tat-Kei Ho（2002）指出，电子政务和政府管理创新是良性互动的关系，二者是一种相互促进，相辅相成的双赢关系。Christine Bellamy and John A.tailor（1998）认为，在政府管理中推行电子政务本身就是一种创新，电子政务为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技术支持。他们同时指出，电子政务不但降低了公共服务的成本，还有助于重建政府与公民之间的关系。Jane Fountain（2000）认为，克林顿时期的政府改革有别于大多数先前的美国政府改革，它更强调重新设计工作程序、强化对市民的服务、以及利用新技术增强政府能力。Riehard Heeks（2001）从不同角度阐明电子政务与政府管理之间的关系，认为电子政务的核心目标并非是不断加强电子政务的技术能力，而是消除政府内部的政治性分歧和障碍，实现不同部门的整合与制度创新。美国白宫管理与预算办公室的《无边界政府——跨政府项目管理办法》指出，电子政务建设改变传统政府的“金字塔”式结构，形成跨部门的协同办公、管理与服务，建立扁平化、无边界、无缝隙的政府，实现政府结构创新。
（作者：华中科技大学管理学院）
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